Título da dissertação de mestrado: Qual é o modelo legal das licitações no Brasil?: as reformas legislativas federais no sistema de contratações públicas
Período em que cursou o Programa: 2010 - 2011
Professor Orientador: Carlos Ari Sundfeld
Entrevistadores: Camila Castro Neves e Mateus Stallivieri da Costa (respectivamente, mestranda e doutorando na FGV DIREITO SP)
1. Como surgiu a ideia de pesquisar o tema da sua dissertação de mestrado? Você investigou as reformas legislativas no sistema brasileiro de licitações e contratações públicas, mas esse tema foi apresentado já no projeto submetido no processo seletivo ou foi preciso realizar reformulações ao longo do curso?
"Assim como a maioria dos alunos do mestrado e doutorado, eu também tive esse momento de reformulação. A verdade é que eu entrei no mestrado com um tema absolutamente diferente daquele que acabei desenvolvendo na dissertação.
O tema que eu submeti no processo seletivo do mestrado tinha ligação com o Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) que apresentei na graduação. Na época, eu havia sido orientado pelo Professor Carlos Ari Sundfeld na PUC-SP e o meu TCC buscava investigar o poder normativo do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Uma das conclusões da pesquisa foi de que o CNJ seria uma espécie de regulador do Poder Judiciário, características semelhantes a de uma “agência reguladora”.
Quando entrei no mestrado eu estava inicialmente interessado em seguir investigando esse fenômeno da “regulação” no campo da administração do Poder Judiciário, e o meu projeto tinha relação com isso, sendo essa a minha proposta original.
Eu me lembro, inclusive, que na entrevista do processo seletivo o Professor Oscar Vilhena Vieira perguntou se eu aceitaria mudar o tema caso fosse aprovado. Quando ele fez essa pergunta eu acabei pensando que o projeto estava ruim e que não iria passar. No fim acabei mudando para um tema bem diferente, mas acredito que tenha sido uma mudança positiva".
2. E como surgiu a ideia para o novo tema?
"Tanto antes de entrar no mestrado, como também durante o curso, tive a oportunidade de ser monitor da Pós Lato Sensu de Direito Administrativo na FGV DIREITO SP (FGV LAW), de forma que pude acompanhar todas as aulas.
Naquela época circulavam vários professores dentro do curso da pós-graduação, e uma coisa que achava bem curiosa era que entre os módulos temáticos do curso, o que tratava especificamente de licitação e contratos, era de longe o mais polêmico, pois os alunos disputavam fortemente nos debates com visões muito antagônicas.
Em relação à Lei 8.666, de 1993 ("Lei de Licitações e Contratos Administrativos"), os debates eram ainda mais acalorados. Existia um grupo de defensores da lei, normalmente composto por agentes públicos de modo geral, e outro grupo, composto principalmente por advogados do ramo privado, em um polo totalmente oposto.
Essa disputa de ideias em relação à Lei de Licitações chamou muito a minha atenção, e conversando com o meu orientador, o Professor Carlos Ari Sundfeld, surgiu a ideia de olhar essa lei com um objetivo que normalmente não se olha. O intuito não era realizar uma leitura interpretativa dos dispositivos ou buscar as melhores técnicas de interpretação, como geralmente é feito nos trabalhos acadêmicos, mas sim tentar olhar para o tema um pouco pela lente da política pública, tentando entender o porquê da legislação e investigar o modelo da Lei de Licitações.
Nosso palpite, ou hipótese, era de que essa disputa e disparidade de opiniões em torno da Lei de Licitações teria mais a ver com o modelo da legislação e menos a ver com a interpretação sobre um ou outro dispositivo da lei. Então, essa ideia de pesquisa um pouco diferente da habitual, de alterar de um olhar mais dogmático para uma visão mais ampla, a da política pública, teve então um pouco a ver com essa experiência de monitor no FGV LAW, de observador externo dos debates realizados pelos alunos.
3. Na sua pesquisa, ao se afastar de um olhar mais dogmático para uma abordagem mais ampla, a da política pública, surgiram desafios? Você enfrentou dificuldades no momento de definir uma metodologia, justificar a escolha de escopo etc.?
"Esse olhar trouxe sim algumas dificuldades.
Em relação à parte de definição de método, posso dizer que foi muito desafiador naquele momento inicial. Isso porque a tendência inicial, quando se faz uma pesquisa, é verificar o que já escreveram sobre o tema. Como a minha perspectiva era um pouco diferente da habitual, foi muito difícil esse exercício, pois nenhum dos livros dialogava com o tipo de pesquisa que eu pretendia fazer. É verdade que já se produziu muito sobre o tema, mas sempre com o objetivo de tentar dar a melhor interpretação aos dispositivos da lei ou de defender a validade ou invalidade de normas. As obras em geral tinham o propósito de interpretar o direito posto, o que é normal, essa é a função central da produção jurídica.
Como eu estava querendo lançar um olhar panorâmico para a lei, e como não havia muitas referências nessa linha no campo do Direito, começou a bater certo desespero. A minha primeira reação foi pensar que não tinha um tema.
Para contornar esse desafio utilizei duas estratégias.
Dentro do campo estritamente jurídico, procurei dialogar com os textos que interpretavam a Lei de Licitações. A partir dessa revisão, procurei filtrar as opiniões dos autores sobre a norma, tentando extrair suas visões sobre a lei como um todo. Com esse exercício tentei pinçar coisas que poderiam ser úteis para a construção dessa abordagem mais ampla que eu queria desenvolver. Esse foi um primeiro exercício importante e que trouxe subsídios interessantes para eu pudesse trabalhar, pois de certa forma me fez compreender a visão dos autores por meio da leitura que eles faziam da norma. Foram úteis não só textos acadêmicos, como também manifestações em palestras ou falas mais soltas documentadas em entrevistas, por exemplo.
Para complementar a pesquisa bibliográfica, recorri à Administração Pública, campo no qual havia reflexões sobre o modelo da Lei de Licitações. Foi muito útil para o trabalho dialogar com essa literatura “irmã”, a da Administração Pública, considerando que lá já havia mais reflexão sobre os 'porquês' da legislação.
Outra questão bastante desafiadora foi usar o processo legislativo que precedeu a edição da Lei 8.666, de 1993, como fonte de pesquisa.
Ao tomar essa decisão, tivemos, meu orientador e eu, que reagir de alguma maneira a uma tendência - ou até uma construção - existente dentro do direito que defende que o que vem antes da norma não importa. O que importaria, por essa perspectiva, seria apenas a norma posta e a interpretação que se faz depois da sua edição. Para contornar essa pré-concepção, defendemos, no caso, que a história legislativa (tradução literal de legislative history, método de pesquisa bastante usado nos EUA) pudesse ser útil não para interpretar o direito positivo, mas para ajudar a entender os “porquês” da legislação.
Quando eu falo que houve um certo desafio nessa dinâmica, é porque quando se está construindo o trabalho, é natural que você comece a se questionar acerca das possíveis críticas que a banca pode fazer no futuro. É natural que quando não se faz uma pesquisa usual se fique o tempo todo tentando imaginar as críticas que serão feitas em relação ao trabalho, e até mesmo se tente antecipar a elas, seja na hora de escrever ou mesmo na escolha do material que será investigado.
Acho que de forma geral esses foram alguns dos desafios que enfrentei na época em que estava fazendo a pesquisa”.
4. Ainda sobre esse assunto, existe algo que você possa contar para os mestrandos e doutorandos sobre o processo de qualificação? Como foi esse momento para você?
"Eu lembro que estava bastante tenso com a qualificação por vários fatores.
Na época em que eu fiz o mestrado, éramos estimulados a concluir o mestrado não em 24 meses, mas em 18 meses. O prazo era bem curto. No primeiro ano fazíamos as disciplinas e depois sobrava um tempo curto para escrever a dissertação. Todo mundo acaba realmente se dedicando à redação apenas depois que termina os créditos.
No meu caso ainda tinha mais uma peculiaridade, porque tinha tomado a decisão de fazer um intercâmbio durante o mestrado (após concluir os créditos). Ou seja, os seis meses que eu iria passar fora eram, basicamente, os seis meses que eu tinha para escrever, sendo que a qualificação ocorreria durante nesse período.
Acho que a qualificação aconteceu perto de junho. Após esse momento de qualificação eu teria um prazo muito curto para terminar o texto, então a qualificação era um marco bem importante para mim, pois teria que ter um texto quase pronto para apresentar. Estava sob pressão.
Assim, o que aconteceu é que apesar de eu ter viajado, aproveitando o intercâmbio e as matérias (experiência no intercâmbio é muito mais ampla do que a vivência estritamente acadêmica), a pressão para escrever acabou me forçando a produzir bastante nesse período.
Quando apresentei o texto para qualificação, ele já estava mais maduro. Após muitas idas e vindas com o Professor Carlos Ari, depositei um texto com mais ou menos 100 páginas.
Lembro de o professor Mario Engler, membro da banca, ter dito que não era tão usual em uma banca de qualificação ser apresentado um texto tão extenso, pois isso acabava dando pouca margem para eventuais ajustes, correções de percurso. Para alívio meu, o professor Engler gostou da proposta de pesquisa e não precisei fazer ajustes radicais.
Para mim, acabou sendo interessante a proposta de apresentar um trabalho mais maduro para a qualificação. Às vezes, se você qualifica e ainda tem muito tempo para entregar, você acaba criando um certo estímulo para pensar “qualifiquei, então passei essa etapa” e ficar acomodado. Se você qualifica com um texto mais maduro e acaba tendo pouco tempo para finalizá-lo, esse risco é menor. Eu acho que essa pressão, às vezes, é útil.
Apesar das poucas mudanças entre o texto na qualificação e o texto apresentado para defesa, o diálogo na banca de qualificação foi muito útil para validar as escolhas que eu estava fazendo e para direcionar o restante do texto. Foi muito importante, por exemplo, a visão do Professor Mario Engler como um profissional que está lidando com o tema na prática, com a grande experiência que ele tem.
Outro fator curioso é que a minha banca de qualificação foi remota, pois eu estava fazendo intercâmbio na França, o que acabou sendo algo desafiador naquele momento. À época não se realizava bancas de forma remota. Fiz a defesa da minha casa e os professores Carlos Ari e Mário Engler de uma sala da FGV com uma câmera improvisada".
5. Ainda no grande assunto de tema de pesquisa, desafios do mestrado, gostaríamos de perguntar como você lidava com a rotina da pós-graduação (trabalho, aulas, publicações, pesquisa etc.)?
"Na minha época, acho que todo mundo estava dedicado “full time” para o programa, a dedicação exclusiva era obrigatória, não tinha como fazer parte do programa de outra maneira.
Sobre a convivência no programa eu dei sorte: minha turma do mestrado era bem legal, bastante unida, então a gente ficava bastante tempo na faculdade, biblioteca etc. Trabalhávamos em conjunto, no mesmo espaço físico. Existia um apoio importante dentro da própria turma; E, claro, tínhamos um convívio fora da FGV também. Para mim, esse ambiente foi fundamental.
Essa é a minha experiência pessoal, sei que outras pessoas tiveram outras experiências, não é uma coisa universal, mas lembro que era muito útil ter um ambiente de trabalho dentro da faculdade favorável à pesquisa”.
6. Você comentou que cursou um semestre inteiro fora, e sua universidade conveniada de escolha foi a Sciences Po em Paris. Seria interessante se explicasse como se deu sua escolha, como foi a recepção por lá, como foram as disciplinas e até mesmo como essa experiência te ajudou no processo em que você estava.
"Quanto à escolha da universidade, lembro que tinha um formulário em que você podia preencher com as opções em ordem de preferência: a primeira, segunda e terceira universidade. A minha primeira opção era a NYU, que acabou não dando certo, pois o convênio com a FGV não ficaria pronto naquele semestre. Mas deu certo na Sciences Po.
Sobre a estadia em Paris, houve duas coisas importantes.
A primeira foi uma espécie de integração com os alunos estrangeiros, o que ajudou muito. Na Sciences Po, 40% dos alunos eram estrangeiros, ou seja, muita gente vinha de fora. Foi muito importante as pessoas se conhecerem. Apesar de não ter conseguido pegar a semana inteira, cheguei um pouco depois, acabou sendo bem útil para conhecer quem estava lá. Pessoas do mundo todo. Essa integração é boa para criar vínculos, além de ajudar a conhecer um pouco das matérias que seriam ofertadas.
Sobre as matérias, inclusive, eu não estava acostumado com esse método que existia na Sciences Po. Lá existe um momento de “shopping” das disciplinas, ou seja, tem uma janela que abre e você precisa escolher rápido as matérias, pois as turmas lotam rapidamente e caso não consiga se inscrever você não consegue cursar o que tinha imaginado cursar.
No meu caso, acabaram sobrando poucas opções. Acabei me inscrevendo em três matérias, que eu achava que tinham mais conexão com o meu tema da dissertação. Uma era sobre Contratos e Investimentos Públicos, outra sobre Reforma do Estado e outra sobre Direito Administrativo em geral. No fim, acabei desistindo de uma das três, porque era mais voltada ao ingresso na ENA (École National d´Administration). Acredito que essa tenha sido a melhor decisão porque três disciplinas teriam sido demais, somando com o tempo que iria gastar na dissertação.
Então foi um pouco essa a experiência. No começo foi um pouco difícil para pegar o ritmo nas disciplinas, os franceses são rigorosos com relação ao método. Então de início é preciso absorver um pouco da cultura local, das técnicas normalmente usadas em sala de aula etc.
Além disso, houve a dificuldade com a língua. Uma das matérias que eu fazia era em inglês, com um professor que vinha toda semana de Londres para Paris ministrar aulas (a curiosidade é que ele integrava a casa dos lords no Parlamento do Reino Unido). A outra, em francês. Então existia a dificuldade de falar dois idiomas diferentes praticamente ao mesmo tempo. Apesar de desafiadora, a experiência foi muito legal".
7. Uma dúvida para as pessoas que fazem o mestrado é que muita gente tem vontade de fazer um intercâmbio, mas não vê uma conexão direta do intercâmbio e das disciplinas oferecidas pela Universidade com o tema de pesquisa. Olhando o seu relato percebemos que o seu intercâmbio não teve uma ligação tão direta com o tema da sua dissertação, então seria interessante se você comentasse um pouco sobre essa necessidade ou desnecessidade de ligação entre intercambio com o tema da dissertação.
"Não acho que é correto supor que o intercâmbio só vale a pena se você for capaz de usar o que aprendeu nas disciplinas na dissertação. Não é exatamente assim que funciona. Você vai para fora para ter uma experiência diferente, para ter contato com coisas diferentes, e isso de alguma maneira te transforma, muda a sua cabeça, te chama atenção para temas que você não tinha pensado e te traz acréscimos, mesmo que indiretos.
Não dá para medir exatamente qual parágrafo da dissertação existe por conta do intercâmbio. Essa não deve ser a métrica, é muito mais amplo do que isso. O fato de você não conseguir transportar aquilo que você viu fora para o texto da dissertação não invalida toda a experiência, pelo contrário. A experiência do intercâmbio não existe para fazer você escrever um texto melhor, não é esse ponto, serve para te transformar de alguma maneira.
Por exemplo, pude conhecer um pouco mais da cultura do direito administrativo francês, e foi muito útil para mim. Muito além da dissertação, foi útil para a docência e atividade profissional como um todo.
Confesso que não entendo muito, e também não entendia na época, porque outras pessoas não tinham se interessado por fazer o intercâmbio da minha turma, sendo que havia os convênios e um estímulo da instituição. Além da questão financeira, acho que pesava muito o fato de que, na época, o mestrado era mais curto, tendo de ser concluído em dezoito meses.
Talvez muitos alunos não optem por fazer o intercâmbio por outras razões, talvez por não ver a ponte direta entre a experiência e a dissertação, como você mencionou, ou talvez por acreditar que estar fora possa desviar o foco e o tempo com outra coisa. Nesse último aspecto acredito que a realidade é que ficando aqui você pode acabar desviando muito mais a atenção do que estando em um intercâmbio.
No Brasil existem muitos outros fatores para dispersar o seu foco do que quando você está fora, onde a experiência é mais imersiva. Aqui você tem seus problemas, seus amigos etc. São vários os fatores que podem te impedir de estar dedicado na dissertação, até mais do que se você estiver em uma experiência fora.
O intercâmbio te dá a oportunidade de criar uma espécie de “bolha”, uma “boa desculpa” para ter essa bolha e se dedicar aos assuntos que você precisa se dedicar naquele momento, mas se você está aqui em São Paulo, ou aqui no Brasil, disponível para as pessoas que estão mais perto de você, é mais difícil você criar esse espaço que todo mundo vai respeitar.
No fim, até nesse sentido eu acredito que é uma experiência muito boa, pois cria um ambiente de trabalho para trabalhar, porque te transforma, permite você aprender coisas novas. A meu ver, a experiência do intercâmbio é muito positiva".
8. Você mencionou que o próprio intercâmbio acabou te ajudando mais a longo prazo, inclusive na carreira de docência. Você é um dos casos dos ex-alunos do mestrado que efetivamente continuou na área acadêmica, e que inclusive hoje é professor da FGV. Gostaríamos de perguntar como foi essa escolha para você, de logo depois do mestrado ter entrado no doutorado, ter investido e continuado focado na instituição?
"Na época, no programa de pós-graduação Lato Sensu, os alunos precisavam fazer o TCC e eu fui professor orientador desses trabalhos, esse é um dos vínculos que eu mantive com a instituição depois do mestrado e durante o doutorado.
E considero a experiência de pesquisa na FGV durante o mestrado muito legal, realmente gostei muito. Uma das alternativas para continuar na área acadêmica veio com a USP, pois havia professores com os quais já me identificava. Aí pensei: “Vou tentar por lá”.
No final deu tudo certo. Acredito que a experiência que tive no mestrado na FGV acabei de alguma forma “transplantando” para o doutorado na USP, e por sorte também encontrei um ambiente muito bom de trabalho por lá.
Em relação à volta para a FGV, agora na docência, o que aconteceu foi que logo depois que acabei o doutorado surgiu um convite para dar aulas em uma matéria de Direito Administrativo na pós-graduação de Direito Econômico. Essa é uma matéria que eu dou até hoje. É uma matéria curta de sete aulas que permite fazer um panorama sobre grandes temas de Direito Administrativo. Os debates costumam ser excelentes. A docência foi fundamental para testar e aplicar ideias sobre as quais vinha refletindo durante o mestrado e doutorado".
9. Na FGV DIREITO SP, você atua como coordenador do Observatório do Tribunal de Contas da União (TCU), projeto de pesquisa permanente do Grupo Público, em parceria com a Sociedade Brasileira de Direito Público (sbdp). O Observatório parte da hipótese de que o TCU tem ampliado seu controle sobre a administração pública e os particulares que com ela se relacionam, e se propõe a compreender esse fenômeno e suas implicações. Gostaríamos de saber um pouco sobre como é a sua participação no Observatório, como o projeto surgiu, como os alunos da pós-graduação podem fazer para participar, e o que isso acrescentou na sua trajetória como um todo.
"O Observatório do TCU tem tudo a ver com as duas experiências, do mestrado e do doutorado. Em ambas o TCU acabou sendo um dos atores mais importantes.
Essa delimitação acabou acontecendo um pouco por acaso, pois eu estava estudando o TCU no doutorado e acabei encontrando amigos meus que estavam fazendo pesquisas, cada um na sua instituição, mas também olhando de alguma maneira ou se importando com controle de contas. Esses amigos estavam passando pelas mesmas dificuldades que eu (não encontrar material ou pesquisas sobre TCU).
Devido a essa falta de referências acabou surgindo a ideia de tentar montar um grupo de pesquisa sobre o TCU, justamente para fazer uma análise mais permanente sobre as decisões na medida que elas vão sendo tomadas, e a partir disso, então, refletir um pouco sobre a jurisprudência do tribunal e de sua relação com a gestão pública. O objetivo era tentar trazer mais segurança jurídica para o gestor público, apresentando subsídios para o aprimoramento do próprio controle. Foi nesse momento que surgiu a ideia do Observatório.
No começo éramos quatro pesquisadores. Hoje, somos 15 pesquisadores envolvidos com várias atividades diferentes, como pesquisas mais amplas e focadas em temas específicos. A gente fez, por exemplo, uma pesquisa sobre a aplicação da nova Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), uma pesquisa sobre meio ambiente e TCU, tem uma pesquisa atualmente em andamento sobre transferência de recursos voluntários para educação, e tem outros projetos esparsos que a gente vai desenvolvendo dentro do Observatório. Várias dessas pesquisas contam com o apoio de outras instituições, como a CNI e a WWF-Brasi
É muito importante que outros pesquisadores entrem no Observatório ou para desenvolver novas frentes ou para renovar o corpo de pesquisadores, o importante é ter pessoas novas e, idealmente, a gente gostaria de contar com pessoas do mestrado, dos programas de pós-graduação da FGV de modo geral, com pessoas que já tem conexão com as linhas de pesquisa da Escola, que já conhecem mais de perto o modo de pensar, pesquisar no qual nós já estamos mais habituados.
Não tem um processo seletivo para seleção de pesquisadores para o Observatório, basta procurar a gente e ver se conseguimos encontrar pontos de afinidade para aquele momento específico da pesquisa. Às vezes acontece de a pessoa estar fazendo uma pesquisa relacionada com o projeto de pesquisa de um determinado orientando de alguém do programa do mestrado da FGV e os interesses se somam e dá certo, a pessoa consegue entrar dentro do Observatório para fazer pesquisa com a gente de modo mais permanente, então não tem uma forma muito bem definida. Também depende um pouco do alinhamento de interesses do pesquisador com as pautas do observatório naquele momento, mas nós estamos muito abertos para novos pesquisadores, e é muito importante que tenha essa renovação".
10. Entrando agora em questões de natureza mais pessoal e de convivência: se você pudesse escolher um momento do seu processo no mestrado, qual seria?
"Difícil… Não é um momento, mas lembro que esse ambiente de convívio dentro da faculdade era especial. Fiz bons amigos, que mantenho até hoje. Foi algo similar à experiência que tive na Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público (um programa para graduandos, voltado ao estudo da jurisdição constitucional).
Na sbdp eu tive uma turma muito legal também e eu lembro que a minha experiência acadêmica naquele momento era muito dependente da minha turma, e quando saí da sbdp pensei que não teria esse espaço novamente. Mas acabou se repetindo algo similar no mestrado, o que foi ótimo".
11. E se você tivesse a oportunidade, teria algo que você gostaria de falar para você mesmo quando você era mestrando na FGV DIREITO SP?
"Diria para se dedicar ao máximo às mais variadas atividades que a faculdade oferece, pois às vezes, quando estamos cursando as matérias na demanda do mestrado, você acaba não valorizando exatamente cada uma das leituras, cada um dos debates, cada uma das interações com os professores, com os alunos, ou mesmo coisas que não são propriamente acadêmicas do mestrado.
Eu acho que se eu pudesse voltar eu teria valorizado mais cada um desses momentos, então essa é uma coisa bem importante, não perder as oportunidades".
12. Gostaríamos de saber se você tem algum livro, alguma indicação bibliográfica que você leu ou te marcou sobre o tema do Direito Administrativo ou Direito e Desenvolvimento? Além disso, pode dar uma indicação de leitura não jurídica, um livro que te marcou.
"Tem um texto do Douglass North que achei muito bom, The New Institutional Economics and Development, sobre as instituições e seu valor. Achei bem interessante na época porque colocou de uma maneira organizada o que me parece ser fundamental para o país ter mais segurança jurídica, colocou de maneira muito clara o valor das instituições para o desenvolvimento.
Para uma leitura não jurídica tem um livro que se chama A Caminho de Casa, da Yaa Giasi. É um dos melhores livros que li recentemente, realmente muito bom. Basicamente é a história de duas meias-irmãs na África e elas se separam, uma é transformada em escrava e segue para a América do Norte e a outra se casa com um colonizador britânico que explorava o mercado de escravos na África. As vidas se separam por completo, mas seus destinos se cruzam. O livro é realmente fantástico".